NOTA PRELIMINAR\u00a0<\/strong><\/p>\n

Por Guilherme Frederico Pedrinha de Azevedo<\/p>\n

Reproduzimos, abaixo, o artigo de \u00a0Marcos de Aguiar Villas-B\u00f4as<\/a>, sob o err\u00f4neo t\u00edtulo\u00a0“Fisco do Brasil \u00e9 o principal agente de destrui\u00e7\u00e3o da economia do pa\u00eds”.<\/strong>A leitura da pe\u00e7a discorre, na verdade, sobre o modo de se fazer tributa\u00e7\u00e3o, no Brasil. O termo Fisco, utilizado pelo autor pode confundir a opini\u00e3o p\u00fablica, em detrimento do trabalho das Administra\u00e7\u00f5es Tribut\u00e1rias e de seus servidores, retirando-lhes a verdade que \u00e9 a busca, constante, de par\u00e2metros de atua\u00e7\u00e3o voltados \u00e0 Justi\u00e7a Fiscal, em especial, aos\u00a0ditames constitucionais<\/a>\u00a0que \u00a0ele bem cita, quais sejam:efici\u00eancia e equidade, que remetem aos sub-princ\u00edpios do poder de pol\u00edcia tribut\u00e1ria, que s\u00e3o: simplicidade, neutralidade, progressividade, transpar\u00eancia e previsibilidade\/seguran\u00e7a. Principiologia que, inclusive, \u00e9 apregoada e defendida pelo Fisco Federal, estadual, distrital e municipal, \u00a0balizadora daProposta de Emenda \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o 186\/2007<\/a>\u00a0– LOAT.\u00a0<\/strong>Vale a pena ler.<\/strong><\/p>\n

“Fisco do Brasil \u00e9 o principal agente de destrui\u00e7\u00e3o da economia do pa\u00eds”<\/p>\n

“H\u00e1 um consider\u00e1vel atraso nas teorias e pr\u00e1ticas de pol\u00edtica tribut\u00e1ria do Brasil em rela\u00e7\u00e3o aos pa\u00edses mais desenvolvidos do mundo, o que prejudica muito os resultados da economia brasileira, tendo em vista que a tributa\u00e7\u00e3o levanta receitas abaixo do seu potencial, reduzindo espa\u00e7o para o investimento p\u00fablico; o Estado gasta muito mais do que o necess\u00e1rio para levant\u00e1-las e, do outro lado, ainda produz graves efeitos negativos tanto do ponto de vista de efici\u00eancia econ\u00f4mica, quanto de equidade.<\/p>\n

O objetivo de comparar o est\u00e1gio brasileiro de estudo e opera\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica tribut\u00e1ria com o est\u00e1gio dos pa\u00edses desenvolvidos n\u00e3o tem o fim de criticar os brasileiros, ainda que leve a isso. Busca-se chamar a aten\u00e7\u00e3o deles para as melhorias que podem ser feitas no pa\u00eds por meio de boas pol\u00edticas tribut\u00e1rias.<\/p>\n

A atitude de alguns de fingir que n\u00e3o somos atrasados e de at\u00e9 afirmar que as diferen\u00e7as entre o nosso sistema tribut\u00e1rio e os sistemas dos pa\u00edses desenvolvidos podem decorrer de nossas sacadas n\u00e3o terem sido percebidas por aqueles que sabem sobre o assunto muito mais do que n\u00f3s n\u00e3o ajuda a melhorar o Brasil, mas apenas a criar um ilus\u00f3rio fio de esperan\u00e7a de que n\u00e3o somos t\u00e3o atrasados e uma cortina de fuma\u00e7a que esconde os nossos s\u00e9rios problemas.<\/p>\n

No que diz respeito \u00e0 efici\u00eancia econ\u00f4mica, a simplifica\u00e7\u00e3o m\u00e1xima das regras do sistema \u00e9 diretriz b\u00e1sica de pol\u00edtica tribut\u00e1ria para que ele possa ser manipulado pelos seus agentes com mais facilidade, reduzindo gastos desnecess\u00e1rios de tempo e dinheiro por parte de Estado e cidad\u00e3o.<\/p>\n

Essa diretriz da simplicidade, que anda conjuntamente com a neutralidade, tem o fim prec\u00edpuo de conferir efici\u00eancia \u00e0 economia e deve, no entanto, ser equilibrada com a progressividade, diretriz que tem como fim maior conferir equidade.<\/p>\n

\u00c0s vezes, para se fazer justi\u00e7a, como no caso de criar uma tributa\u00e7\u00e3o mais progressiva, que respeite as elasticidades de riqueza e renda de cada indiv\u00edduo e, assim, distribua os \u00f4nus tribut\u00e1rios mais adequadamente na sociedade, \u00e9 preciso ir contra a simplicidade e a neutralidade.<\/p>\n

Esse \u00e9 o grande dilema da pol\u00edtica tribut\u00e1ria: conseguir lidar com um design que possa realizar todas essas diretrizes ao mesmo tempo. Isso requer um complexo conjunto de medidas que n\u00e3o firam demais umas as outras e que, na inter-rela\u00e7\u00e3o dessas decis\u00f5es e dos seus efeitos, entregue um resultado \u00f3timo \u00e0 sociedade.<\/p>\n

O que se v\u00ea no Brasil, entretanto, \u00e9 a coloca\u00e7\u00e3o do fim de eleva\u00e7\u00e3o das receitas como diretriz m\u00e1xima e quase \u00fanica das decis\u00f5es de pol\u00edtica tribut\u00e1ria de todos os entes federativos (Uni\u00e3o, estados, Distrito Federal e munic\u00edpios), ficando de lado simplicidade, neutralidade e progressividade. Nenhuma dessas tr\u00eas diretrizes fundamentais \u00e9 cumprida hoje pelo sistema tribut\u00e1rio brasileiro.<\/p>\n

Apesar de serem vistas como diretrizes econ\u00f4micas, elas s\u00e3o tamb\u00e9m jur\u00eddicas, uma vez que est\u00e3o previstas na Constitui\u00e7\u00e3o. O sistema jur\u00eddico de diretrizes econ\u00f4micas costuma impor a realiza\u00e7\u00e3o m\u00e1xima de dois princ\u00edpios: efici\u00eancia e equidade. Em baixo desses princ\u00edpios, est\u00e3o os subprinc\u00edpios de pol\u00edcia tribut\u00e1ria, que s\u00e3o simplicidade, neutralidade, progressividade, transpar\u00eancia e previsibilidade\/seguran\u00e7a.<\/p>\n

A equidade, a justi\u00e7a e a igualdade s\u00e3o ideais expressos de variadas formas na Constitui\u00e7\u00e3o. Aparentemente, foi uma preocupa\u00e7\u00e3o especial do contribuinte garantir como fundamento do Estado Democr\u00e1tico de Direito brasileiro a dignidade da pessoa humana (artigo 1^{o<\/sup>, inciso III) e constituir como objetivos fundamentais do pa\u00eds uma sociedade livre, justa e solid\u00e1ria (artigo 3o<\/sup>, I), erradicando a pobreza e a marginaliza\u00e7\u00e3o (artigo 3o<\/sup>, III), e reduzindo as desigualdades sociais e regionais.<\/p>\n}

A igualdade \u00e9 um princ\u00edpio jur\u00eddico t\u00e3o importante que veio logo no caput do artigo 5^{o<\/sup>\u00a0da Constitui\u00e7\u00e3o. Especificamente no que toca \u00e0 tributa\u00e7\u00e3o, o princ\u00edpio da capacidade contributiva est\u00e1 previsto no par\u00e1grafo \u00fanico do artigo 145, que abre o cap\u00edtulo \u201cSistema Tribut\u00e1rio Nacional\u201d.<\/p>\n}

\u00c9 indiscut\u00edvel, portanto, que a Constitui\u00e7\u00e3o imp\u00f5e, de forma veemente, uma busca m\u00e1xima de tributa\u00e7\u00e3o conforme a capacidade de cada indiv\u00edduo contribuir e de forma a garantir a cada um dignidade, construindo uma sociedade livre, justa e solid\u00e1ria, sem pobreza e marginaliza\u00e7\u00e3o, de modo a se obter desigualdades sociais e regionais diminutas, em n\u00edveis que permitam uma maximiza\u00e7\u00e3o da efici\u00eancia econ\u00f4mica.<\/p>\n

A pr\u00f3pria Constitui\u00e7\u00e3o, quando delineia os fins que a ordem econ\u00f4mica e financeira devem atingir, imp\u00f5e uma conjuga\u00e7\u00e3o de equidade e efici\u00eancia, determinando, logo no caput do artigo 170, que a valorizariza\u00e7\u00e3o do trabalho humano (por exemplo, evitar explora\u00e7\u00e3o e pagar sal\u00e1rios dignos) e a livre iniciativa, assegurando a todos exist\u00eancia digna, o que claramente n\u00e3o acontece no Brasil at\u00e9 hoje, conforme os ditames da justi\u00e7a social.<\/p>\n

O artigo 170, que abre o cap\u00edtulo \u201cDos princ\u00edpios gerais da atividade econ\u00f4mica\u201d, imp\u00f5e princ\u00edpios b\u00e1sicos da efici\u00eancia econ\u00f4mica como o respeito \u00e0 propriedade privada, \u00e0 livre iniciativa e \u00e0 livre concorr\u00eancia, todos eles com repercuss\u00e3o na aplica\u00e7\u00e3o do sistema tribut\u00e1rio.<\/p>\n

Para que seja realizado um dos objetivos fundamentais da Rep\u00fablica Federativa do Brasil, que \u00e9 o desenvolvimento nacional (artigo 3, II, da Constitui\u00e7\u00e3o), \u00e9 preciso ter desenvolvimento econ\u00f4mico (crescimento no PIB aliado a distribui\u00e7\u00e3o de capacidade de consumo e produ\u00e7\u00e3o) sem excessos no uso dos recursos esgot\u00e1veis, e sem danos graves aos meio ambiente. Para isso, \u00e9 preciso que se tenha uma efici\u00eancia econ\u00f4mica respons\u00e1vel, sustent\u00e1vel.<\/p>\n

O artigo 37 da Constitui\u00e7\u00e3o, logo em seu caput, determina que a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica se pautar\u00e1 sempre no princ\u00edpio da efici\u00eancia, o que mant\u00e9m rela\u00e7\u00e3o com a efici\u00eancia econ\u00f4mica, pois o Estado \u00e9 inevitavelmente um interventor na economia. Se ele interv\u00e9m com mais efici\u00eancia, obt\u00e9m uma situa\u00e7\u00e3o fiscal p\u00fablica melhor e os pr\u00f3prios resultados econ\u00f4micos podem ser melhores.<\/p>\n

O objetivo de citar todos esses dispositivos constitucionais \u00e9 demonstrar que as regras de pol\u00edtica tribut\u00e1ria est\u00e3o todas previstas na pr\u00f3pria Constitui\u00e7\u00e3o, no texto jur\u00eddico maior, de onde deve emanar todo o sistema e, portanto, no qual devem estar baseados todos os atos tomados por Estado e cidad\u00e3o.<\/p>\n

Isso leva \u00e0 conclus\u00e3o de que o Brasil, desde 1988, para n\u00e3o adentrar no passado e tornar a an\u00e1lise ainda mais complexa, vive um estado de inconstitucionalidade. Praticamente nenhuma das normas acima citadas \u00e9 efetivada no nosso pa\u00eds sequer minimamente.<\/p>\n

O sistema tribut\u00e1rio brasileiro \u00e9 ineficiente, pois ele \u00e9 um dos maiores e mais confusos do mundo. Cria in\u00fameros privil\u00e9gios, que s\u00f3 podem estar embasados em lobbys, em interesses privados, como \u00e9 o caso da isen\u00e7\u00e3o dos dividendos, de dedu\u00e7\u00f5es ruins do IRPJ e dos in\u00fameros incentivos fiscais concedidos a setores ou a empresas espec\u00edficos, de modo que o sistema brasileiro tamb\u00e9m n\u00e3o \u00e9 neutro.<\/p>\n

O Estado brasileiro \u00e9 extremamente ineficiente, pois imp\u00f5e in\u00fameras obriga\u00e7\u00f5es ao cidad\u00e3o com o objetivo, por exemplo, de antecipar a arrecada\u00e7\u00e3o de tributos, o que lhe gera benef\u00edcios financeiros, por fazer o caixa em momento anterior, mas ocasaiona complexidade no sistema que n\u00e3o justifica a antecipa\u00e7\u00e3o, provocando milh\u00f5es de discuss\u00f5es desnecess\u00e1rias e gastos altos para Estado e cidad\u00e3o.<\/p>\n

Um dos principais objetivos do princ\u00edpio jur\u00eddico-econ\u00f4mico da simplicidade tribut\u00e1ria, corol\u00e1rio da efici\u00eancia administrativa (artigo 37, caput, Constitui\u00e7\u00e3o) e meio para se atingir o desenvolvimento nacional (art. 3, II, Constitui\u00e7\u00e3o), \u00e9 evitar contencioso, que faz Administra\u00e7\u00e3o Tribut\u00e1ria, \u00d3rg\u00e3os Administrativos de Julgamento, Judici\u00e1rio, Procuradorias e cidad\u00e3o perderem tempo e, portanto, sua efici\u00eancia.<\/p>\n

N\u00e3o h\u00e1 no Brasil uma preocupa\u00e7\u00e3o preventiva e inteligente com a redu\u00e7\u00e3o de contencioso. Normalmente, busca-se reduzi-lo com medidas extempor\u00e2neas, como os programas de parcelamento e anistia, que, em verdade, t\u00eam o fim maior de arrecadar em momentos de crise ou necessidade pol\u00edtica, e causam outros problemas, como permitir ao contribuinte de m\u00e1 f\u00e9 usar a sonega\u00e7\u00e3o a t\u00edtulo de estrat\u00e9gia de capitaliza\u00e7\u00e3o, por saber que, a cada 2 ou 3 anos, haver\u00e1 novo parcelamento ou a reabertura do anterior. Os contribuintes arriscam n\u00e3o pagar o tributo, pois sabem que, se forem pegos, poder\u00e3o quitar o d\u00e9bito com bons descontos de multa e juros em algum momento n\u00e3o t\u00e3o distante.<\/p>\n

Outra curiosidade incr\u00edvel do sistema brasileiro \u00e9 conceder incentivos ou parcelamentos com grandes anistias e depois o fisco criar todo tipo de \u00f3bice para que eles sejam aproveitados. \u00c9 surreal! S\u00e3o gerados, ent\u00e3o, milh\u00f5es de processos administrativos e judiciais por conta de restri\u00e7\u00f5es impostas ao aproveitamento do incentivo fiscal ou do parcelamento com anistia.<\/p>\n

Voltando \u00e0s antecipa\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias, o pagamento de estimativa mensal na apura\u00e7\u00e3o do IRPJ e da CSLL anuais \u00e9 um absurdo. Apesar da incid\u00eancia anual, o contribuinte \u00e9 obrigado a apur\u00e1-los todo m\u00eas, fazendo ajustes mensais de acordo com a rela\u00e7\u00e3o entre o que \u00e9 supostamente devido, pois o que \u00e9 realmente devido apenas ser\u00e1 definido ao final do ano, e o que j\u00e1 foi pago ao longo dos meses.<\/p>\n

As estimativas geram milh\u00f5es de processos administrativos e judiciais em decorr\u00eancia da discuss\u00e3o sobre a aplica\u00e7\u00e3o da multa chamada de \u201cisolada\u201d, uma san\u00e7\u00e3o espec\u00edfica aplicada a aqueles que n\u00e3o cumprem o dever de antecipar.<\/p>\n

Al\u00e9m disso, o pagamento a maior de estimativas pode gerar o chamado \u201csaldo negativo\u201d, um cr\u00e9dito do contribuinte por ter pago ao fisco mais do que deveria, o que lhe imp\u00f5e um pedido administrativo de restitui\u00e7\u00e3o ou compensa\u00e7\u00e3o, que quase sempre \u00e9 analisado pelo fisco de forma bastante restritiva, quando n\u00e3o \u00e9 analisado por um computador, oferecendo respostas, muitas vezes, sem fundamenta\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

As decis\u00f5es de t\u00e9cnica fiscal brasileiras, que est\u00e3o dentro das decis\u00f5es de pol\u00edtica tribut\u00e1ria, s\u00e3o uma sucess\u00e3o de erros, os quais decorrem de uma falta de conhecimento mais avan\u00e7ado e de avalia\u00e7\u00e3o macro dos efeitos dessas decis\u00f5es. Para que elas sejam tomadas sob uma perspectiva mais complexa e informada, era preciso um conhecimento bem mais profundo de pol\u00edtica tribut\u00e1ria, que n\u00e3o existe no Brasil.<\/p>\n

O Minist\u00e9rio da Fazenda precisa ter um setor de estrat\u00e9gia de pol\u00edtica tribut\u00e1ria com um grupo de pessoas extremamente capacitadas no exterior, que possam redesenhar todo o sistema tribut\u00e1rio. In\u00fameras decis\u00f5es elementares, como unificar os prazos de decad\u00eancia do artigo 150, par\u00e1grafo 4\u00ba, e do artigo 173, I, ambos do C\u00f3digo Tribut\u00e1rio Nacional, j\u00e1 poderiam ter sido tomadas h\u00e1 d\u00e9cadas. Ainda hoje, milh\u00f5es de processos administrativos e judiciais s\u00e3o gerados por conta dessa discuss\u00e3o rid\u00edcula, para dizer o m\u00ednimo.<\/p>\n

A aplica\u00e7\u00e3o das regras de pol\u00edtica tribut\u00e1ria n\u00e3o deve parar por a\u00ed. At\u00e9 aqui, foquei-me na aplica\u00e7\u00e3o delas pelo elaborador de pol\u00edticas tribut\u00e1rias, que pode ser o Legislador ou o Administrador. H\u00e1, no entanto, o papel do Judici\u00e1rio e dos \u00f3rg\u00e3os que decidem quest\u00f5es tribut\u00e1rias no \u00e2mbito administrativo.<\/p>\n

H\u00e1 tempos o terceiro comunicador, aquele que soluciona conflitos, n\u00e3o \u00e9 mais visto como uma \u201cboca da lei\u201d. Ele \u00e9 um concretizador, quem finaliza o trabalho do legislador e que cria direito para casos concretos (em regra) com base no direito j\u00e1 existente.<\/p>\n

O decididor de conflitos \u00e9, portanto, um ativista constitucional, aquele que deve fazer valer as normas do sistema, sobretudo as superiores, e, complementar a legisla\u00e7\u00e3o, que, mesmo quando conta com os precedentes que lhe d\u00e3o concretude, \u00e9 repleta de lacunas e contradi\u00e7\u00f5es.<\/p>\n

Utilizar as regras de pol\u00edtica tribut\u00e1ria permite ao julgador tomar em considera\u00e7\u00e3o os aspectos econ\u00f4micos da legisla\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria e procurar solu\u00e7\u00f5es que tragam mais efici\u00eancia e equidade para o sistema.<\/p>\n

Quantas vezes um julgador n\u00e3o se depara com uma situa\u00e7\u00e3o para a qual h\u00e1 duas ou mais respostas poss\u00edveis e ele pode decidir por aquela sa\u00edda que reduz os gastos de fisco e contribuintes? Ou ele pode decidir por aquela medida que p\u00f5e todos os contribuintes em p\u00e9 de igualdade (equidade horizontal)? Ou ele pode decidir por aquela medida que desiguala contribuintes diferentes e, assim, reduzir a desigualdade entre eles?<\/p>\n

Um exemplo \u00e9 a discuss\u00e3o sobre a trava de 30% para aproveitamento de preju\u00edzos fiscais. Ao decidir essa quest\u00e3o no julgamento do RE 344.994-0, o Supremo Tribunal Federal, com infelicidade, afirmou que a utiliza\u00e7\u00e3o de preju\u00edzos fiscais \u00e9 um benef\u00edcio e que a trava seria uma t\u00e9cnica de pol\u00edtica tribut\u00e1ria.<\/p>\n

\u00c9, ent\u00e3o, uma p\u00e9ssima pol\u00edtica tribut\u00e1ria! Os estudos mais avan\u00e7ados demonstram que \u00e9 preciso tomar medidas para que a t\u00e9cnica de apura\u00e7\u00e3o fiscal n\u00e3o crie inefici\u00eancia econ\u00f4mica ou inequidade. No Brasil, a t\u00e9cnica de apura\u00e7\u00e3o e o aumento da arrecada\u00e7\u00e3o sempre foram os aspectos primordiais da tributa\u00e7\u00e3o, e com chancela do STF. Essa foi uma das causas do terr\u00edvel sistema tribut\u00e1rio que temos hoje, muito provavelmente o pior do mundo.<\/p>\n

A apura\u00e7\u00e3o anual do IRPJ e da CSLL \u00e9 uma t\u00e9cnica utilizada para tributar, pois \u00e9 preciso ter um momento definido para a incid\u00eancia do tributo e sua consequente exig\u00eancia. At\u00e9 a\u00ed n\u00e3o h\u00e1 problema. O que n\u00e3o pode acontecer \u00e9, com base nisso, negar direitos aos contribuintes.<\/p>\n

Quanto maiores os per\u00edodos de tributa\u00e7\u00e3o, mais justi\u00e7a se faz, pois evita-se que as diferen\u00e7as nos fatos geradores de cada contribuinte ao longo dos per\u00edodos terminem distinguindo a tributa\u00e7\u00e3o que recai sobre eles[1]<\/a>[2]<\/a>.<\/p>\n

A trava de 30% ofende o princ\u00edpio da capacidade contributiva, que, por falta de prequestionamento, n\u00e3o foi analisado pelo STF. Cabe uma nova an\u00e1lise do Supremo, agora com um conhecimento tribut\u00e1rio mais desenvolvido e sob a perspectiva da capacidade contributiva para considerar, de fato, aspectos avan\u00e7ados de pol\u00edtica tribut\u00e1ria.<\/p>\n

Ao travar o preju\u00edzo fiscal do contribuinte, diferencia-se, por exemplo, aquele que tem preju\u00edzos grandes em alguns anos e lucros grandes nos outros em rela\u00e7\u00e3o \u00e0quele que tem lucro m\u00e9dio em anos seguidos.<\/p>\n

Os contribuintes ficam incentivados a controlar os seus resultados para manipular a quantidade de preju\u00edzo ou lucro em cada per\u00edodo. Al\u00e9m disso, opera\u00e7\u00f5es societ\u00e1rias e outros artif\u00edcios s\u00e3o empregados para tentar um aproveitamento dos preju\u00edzos represados por uma norma tribut\u00e1ria muito ruim.<\/p>\n

Ao diferenciar contribuintes em situa\u00e7\u00e3o similar, o Estado fere a efici\u00eancia econ\u00f4mica, pois incentiva comportamentos que n\u00e3o seriam normalmente tomados num contexto de total livre iniciativa.<\/p>\n

N\u00e3o \u00e9 verdade o argumento de que os contribuintes acabar\u00e3o usando os preju\u00edzos fiscais, uma vez que eles podem ter preju\u00edzos em diversos anos, ficando com alt\u00edssimos valores represados e pagando tributos nos poucos anos em que a empresa tem lucro. Isso afeta claramente a disponibilidade de capital da empresa e pode reduzir, inclusive, investimentos.<\/p>\n

A trava de 30% causa in\u00fameros preju\u00edzos \u00e0 economia, como sempre em nome de antecipar\/aumentar a tributa\u00e7\u00e3o. Por isso, n\u00e3o tenho o m\u00ednimo de receio em dizer que o fisco brasileiro \u00e9 um dos principais agentes destruidores da economia do pa\u00eds! “<\/p>\n